Proposition de
RÈGLEMENT DU PARLEMENT EUROPÉEN ET DU CONSEIL
relatif au bien-être des chiens et des chats et à leur traçabilité
(Texte présentant de l’intérêt pour l’EEE)
EXPOSÉ DES MOTIFS
1.CONTEXTE DE LA PROPOSITION
•Justification et objectifs de la proposition
D’après une enquête Eurobaromètre menée en 2023 1 , parmi les citoyens de l’Union, 44 % possèdent des animaux de compagnie et 74 % estiment que le bien-être des animaux de compagnie devrait être mieux protégé qu’il ne l’est actuellement. À ce jour, sur les dix initiatives citoyennes européennes couronnées de succès, six concernent le bien-être des animaux, ce qui témoigne de l’importance que les citoyens attachent à une meilleure protection des animaux en général.
En 2021, il a été estimé que les citoyens de l’UE possédaient 72,7 millions de chiens et 83,6 millions de chats 2 Il existe un important commerce de chiens et de chats 3 , qui s’opère par l’intermédiaire d’établissements d’élevage actifs dans la vente de chiots et de chatons et d’autres établissements, notamment des animaleries qui vendent des chiens et des chats de tous âges. Les refuges pour animaux cèdent également des chiens et des chats, par la vente, l'offre à l’adoption ou le placement de chiens et de chats secourus, retrouvés errants ou abandonnés. Bien qu’une partie de la demande de chiens et de chats soit satisfaite par des éleveurs autorisés qui se conforment à des normes élevées en matière de bien-être des animaux, de nombreux chiens et chats font l’objet de pratiques illégales en matière de commerce et de transport, y compris en provenance de pays tiers.
À l’occasion de l’action coordonnée de l’UE sur le commerce illégal de chiens et de chats 4 menée en 2022 et 2023 5 , des preuves de l’existence d’un volume important de faux documents, d’informations trompeuses et de camouflage de mouvements de chiens à des fins commerciales en mouvements non commerciaux afin de tirer parti de dispositions moins strictes en matière de contrôle. Au cours de l’action coordonnée de l’UE, les États membres ont généré 467 notifications dans iRASFF pour demander de l’aide dans des cas de soupçons d’activités frauduleuses. Des accumulations de cas dans lesquels les opérateurs étaient soupçonnés de s’être livrés à des activités frauduleuses ont été recensées et au moins 47 procédures judiciaires ont été engagées dans plusieurs États membres au cours de la période couverte par l’action coordonnée de l’UE. Parmi les notifications qui figurent dans iRASFF, 45 % concernent des soupçons d’activités frauduleuses dans le domaine des mouvements de chiens en provenance de pays tiers. L’action coordonnée a permis de déceler de faux certificats zoosanitaires, de faux rapports de titrage d’anticorps antirabiques ainsi que de faux passeports pour animaux de compagnie et de détecter un trafic illégal de chiens et de chats en provenance de Russie et de Biélorussie.
L'élevage non conforme aux normes et le commerce illégal entraînent d’importants problèmes pour le bien-être, y compris la santé, des chiens et des chats concernés, ainsi que pour le bien-être du futur propriétaire de l’animal de compagnie. Cela peut être illustré par des problèmes signalés dans un certain nombre de notifications iRASFF: signalements de chiots malades, de chiots qui n’arrivent pas à destination parce qu'ils on dû être euthanasiés pour cause de parvovirus, de chiens testés positifs à Brucella Canis, de cas de chiens extrêmement stressés, de chiens souffrant de diarrhée, d’infections respiratoires, de déshydratation, et de cas de négligence dans les soins. Certaines notifications iRASFF font état d’enquêtes relatives à des cas de cruauté envers les animaux. D’autres encore mentionnent des cas de mutilations, comme la coupe des oreilles (otectomie) et la coupe de la queue (caudectomie) sur des chiots.
De plus, ces dernières années, la vente de chiens et de chats se développe de plus en plus sur les plateformes en ligne et les médias sociaux. Un grand nombre d'annonces publiées sur ces plateformes proposent des animaux qui ne proviennent pas d’éleveurs responsables, mais d’éleveurs ou d’animaleries soupçonnés d’être en situation illégale, ou qui sont détenus dans des conditions préjudiciables à leur bien-être. Les États membres n’ont souvent qu’une possibilité limitée de retracer l’origine des chiens et des chats, car le système d’identification de ces animaux ne s’applique que lorsque les animaux sont déplacés entre les États membres ou au-delà des frontières de l'Union, et il n’existe pas non plus de système unifié en matière d’enregistrement.
En 2020, le Parlement européen a adopté une résolution 6 sur le trafic d’animaux de compagnie dans l’UE, appelant à la mise en place d’un système harmonisé européen d’identification et d’enregistrement obligatoires des chiens et des chats visant à lutter contre le commerce illégal. Le Parlement a également demandé que les animaux de compagnie soient munis d’une puce électronique implantée par un vétérinaire et enregistrés dans une base de données nationale, et que la protection des consommateurs qui achètent des animaux de compagnie par l’intermédiaire d’annonces en ligne soit améliorée.
En 2010, le Conseil a invité la Commission à «étudier les différences entre les mesures prises par les États membres en ce qui concerne l’élevage et le commerce UE de chiens et de chats et, au besoin, élaborer des solutions pour harmoniser le marché intérieur» 7 . À la suite de cela, la Commission a publié une étude 8 qui a permis de constater des divergences entre les législations nationales relatives à l’élevage des chiens et des chats dans l’Union, ainsi que des insuffisances dans l’identification, l’enregistrement et le contrôle systématiques des mouvements de chiens et de chats au sein de l’Union. Cette étude a également permis de mettre en évidence des problèmes de bien-être liés aux conditions d’hébergement dans les établissements d’élevage et sur les sites de vente 9 . En 2022, au sein du Conseil, 20 États membres 10 ont appelé la Commission à instaurer des règles communes de l’UE pour la détention commerciale et la vente de chiens, y compris des règles harmonisées en matière de traçabilité 11 .
De nombreux États membres se sont également engagés en faveur de la protection du bien-être des chiens et des chats en signant la Convention européenne pour la protection des animaux de compagnie 12 .
Il n’existe pas de législation de l’UE sur le bien-être des chiens et des chats. Il existe une législation de l’UE relative à la protection des chiens et des chats lorsqu’ils sont élevés, cédés et utilisés à des fins scientifiques 13 . Il existe également des exigences spécifiques de l’UE en matière de transport des chiens et des chats 14 , imposant un âge minimal pour leur transport 15 . La législation de l’UE couvre également les mouvements de chiens et de chats au regard des maladies animales, plus particulièrement la rage, qu’ils soient soumis à ces exigences en matière de santé animale dans le cadre de mouvements entre les États membres et en provenance de pays tiers 16 , ou qu’ils soient déplacés lors d’un mouvement dit «non commercial» lorsqu’ils accompagnent leurs propriétaires 17 .
Il n’existe pas d’obligations spécifiques de l’UE concernant la vente de chiens et de chats via des plateformes en ligne, toutefois les dispositions horizontales du règlement (UE) 2022/2065 (ci-après le «règlement sur les services numériques») 18 s’appliquent. Le règlement sur les services numériques régit les responsabilités des fournisseurs de services intermédiaires en ligne, dont les plateformes en ligne telles que les médias sociaux et les places de marché en ligne, en ce qui concerne les contenus illégaux et les biens ou services proposés par les destinataires de leurs services. Il établit notamment un certain nombre d’obligations de diligence applicables aux plateformes en ligne et pertinentes pour le règlement proposé, dont l’introduction du principe de «traçabilité des professionnels» et l’obligation pour les places de marché en ligne d’adapter leur interface en ligne pour permettre aux professionnels de se conformer à la législation applicable de l’Union. En outre, le règlement sur les services numériques englobe tous les types de contenus illégaux, tels que définis par le droit national ou par le droit de l’Union. Par conséquent, tout contenu qui serait considéré comme illégal en vertu d’une législation nationale ou d’une législation de l’Union sera considéré comme illégal au titre du présent règlement, et les obligations qui en découlent s’appliqueront.
Le commerce de chiens et de chats est très lucratif, la valeur annuelle des ventes de chiens et de chats dans l’UE étant estimée à 1,3 milliard d’EUR 19 , ce qui en fait un secteur attractif pour les opérateurs se livrant à des pratiques commerciales déloyales, voire illégales. Certains établissements détiennent des chiens ou des chats dans de mauvaises conditions de bien-être, épuisent les femelles en leur faisant produire de nombreuses portées par an, négligent l’alimentation, les conditions d’hébergement, la santé et l’hygiène des animaux, et les vendent trop jeunes (parce que les jeunes animaux sont plus faciles à vendre et que leur production revient moins cher). Par conséquent, de nombreux animaux présentent des défauts physiques ou sont malades, et ne sont pas traités contre les parasites. Souvent, ces animaux présentent également des troubles du comportement dus à un sevrage précoce ou à des mauvais traitements. Il arrive aussi que leur identification soit falsifiée afin d'empêcher le traçage de leur origine.
Cette situation engendre également des coûts inattendus et inéquitables pour les acheteurs. Ils doivent payer pour soigner certaines maladies ou atténuer des défauts génétiques. Cela provoque également une détresse émotionnelle chez les acheteurs lorsqu’ils découvrent que leurs animaux ne peuvent plus être soignés. Les acheteurs peuvent également être confrontés à des chiens ou à des chats présentant de sévères problèmes comportementaux qui les rendent difficiles à garder au sein de la famille. Dans les deux cas, les acheteurs peuvent être amenés à recourir à l’euthanasie. En outre, cette situation est source de graves souffrances pour les animaux, qui sont mal nourris, détenus dans des conditions inconfortables et malsaines, et parfois soumis à des mauvais traitements en raison du manque de connaissances des soigneurs animaliers.
Il existe également de grandes différences entre les législations des États membres, notamment en ce qui concerne les règles relatives à la délimitation entre les éleveurs professionnels et non professionnels, l’âge minimal et maximal de reproduction, l’identification et l’enregistrement des chiens et des chats, et également en raison des difficultés à mettre en œuvre des règles nationales dans un marché intérieur où les animaux circulent librement. Ces disparités sont susceptibles de s’accroître étant donné que, dans certains États membres, les dispositions nationales sont révisées et renforcées à un rythme accéléré sous la pression de l’opinion publique, tandis que d’autres États membres ont des dispositions juridiques très limitées dans ce domaine, pourraient créer des entraves au commerce de chiens et de chats. Cela se fera au détriment des éleveurs commerciaux appliquant des normes élevées et les empêchera de tirer profit des investissements visant à améliorer le bien-être des chiens et des chats.
Chaque année dans l'UE, un grand nombre de chiens et de chats sont accueillis dans des refuges appartenant à l'État ou à des organisations à but non lucratif 20 . Par exemple, en Belgique, 7 642 chiens et 25 926 chats ont été accueillis en 2021 21 et les chiffres sont encore plus élevés en Espagne, , où ils sont estimés à 100 000 chiens et 30 000 chats par an 22 . L’action coordonnée de l’UE sur les chiens et les chats susmentionnée a fait état de soupçons de trafic illégal de chiens par l’intermédiaire de certains refuges, qui font de la publicité en ligne pour la vente de chiens importés, sans les autorisations nécessaires, et avec des données incorrectes dans les certificats zoosanitaires des passeports.
Il convient d’inclure les refuges pour animaux dans le champ d’application du présent règlement, même si leur activité s’exerce dans un environnement différent de celui des éleveurs commerciaux, et d’appliquer certaines exigences, qu’ils exercent ou non une activité économique lorsqu’ils donnent à l’adoption ou placent des chiens et des chats, afin de garantir l’efficacité des règles et leur applicabilité, en particulier pour éviter que le marché ne soit faussé par des pratiques qui pourraient constituer une concurrence déloyale ou induire les consommateurs en erreur, et pour prévenir le commerce illégal de chiens et de chats.
La présente proposition vise à résoudre ces problèmes en proposant un cadre commun dont les objectifs sont les suivants:
–garantir des normes minimales communes en matière de bien-être des animaux pour l’élevage, la détention et la mise sur le marché de chiens et de chats élevés ou détenus dans des établissements,
–améliorer la traçabilité des chiens et des chats mis sur le marché de l’Union ou cédés, y compris lorsqu’ils sont proposés à la vente ou à l’adoption en ligne,
–garantir des conditions de concurrence équitables entre les opérateurs qui détiennent et mettent sur le marché des chiens et des chats à travers l’Union,
–promouvoir la compétence des soigneurs animaliers,
–compléter les règles existantes en matière d’importation de chiens et de chats.
•Cohérence avec les dispositions existantes dans le domaine d’action
La présente proposition est cohérente avec la législation actuelle de l’UE relative au transport des animaux et aux maladies animales transmissibles. Elle est également cohérente avec la proposition législative visant à réviser le règlement relatif à la protection des animaux pendant le transport, adoptée à la même date que la présente proposition.
L’obligation d’agrément des établissements d’élevage prévue par la présente proposition s’appuie sur l’obligation d’enregistrement des établissements déjà prévue par la législation sur la santé animale 23 . Les États membres pourront s’appuyer sur la liste des établissements enregistrés en vertu de la législation sur la santé animale pour déterminer ceux qui doivent être inspectés et agréés au titre de la présente proposition.
De même, les obligations de traçabilité prévues par la présente proposition s’appuient sur les obligations d’identification des chiens et des chats soumis à des mouvements transfrontières énoncées dans la législation sur la santé animale, en élargissant l’obligation d’identification à tous les chiens et chats mis sur le marché ou cédés dans l’Union, et en ajoutant une obligation d’enregistrement de ces chiens et chats dans des bases de données nationales.
La législation sur la santé animale et les règles de l’Union relatives aux mouvements non commerciaux d’animaux de compagnie 24 prévoient certaines exigences relatives à l’entrée des chiens et des chats dans l’Union. En particulier, en tant que règle générale pour l’entrée dans l’Union, les chiens et les chats doivent provenir d’un pays tiers figurant sur la liste établie par l’Union sur la base de garanties de santé animale et l’établissement d’origine dans le pays tiers doit être enregistré. La présente proposition s’appuie sur ces exigences, en prévoyant que les pays tiers fournissent également des garanties quant aux contrôles qu’ils effectuent sur le respect des règles concernant le bien-être des animaux dans les établissements définis dans la présente proposition et que les établissements d’élevage soient non seulement enregistrés, mais également agréés. En ce qui concerne la traçabilité, les règles en matière de santé animale exigent, tant pour les mouvements commerciaux que non commerciaux de chiens et de chats introduits dans l’Union, que les animaux soient identifiés au moyen d’une puce électronique. Afin de renforcer ces dispositions en matière de traçabilité, la présente proposition exige que, pour les chiens et les chats entrant dans l’Union, les propriétaires sur le lieu de destination veillent à leur enregistrement dans l’une des bases de données des États membres. Cela permettra de renforcer les instruments de contrôle de ces animaux.
•Cohérence avec les autres politiques de l’Union
Cette proposition est cohérente avec la politique de l’Union relative à un marché unique des services numériques. Par exemple, les dispositions relatives aux services en ligne ont été rédigées de manière à les rendre conformes au règlement sur les services numériques [règlement (UE) 2022/2065].
La présente proposition maintient intacte l’exemption de responsabilité qui s’applique aux plateformes en ligne conformément aux conditions énoncées à l’article 6 du règlement (UE) 2022/2065. En outre, à l'instar de l'article 8 dudit règlement, elle n’impose aucune obligation générale de surveiller les informations stockées, ni de rechercher activement des faits ou des circonstances révélant des activités illégales. Enfin, les obligations qu'elle prévoit complètent, mais sans s'y substituer ou s'y opposer, les obligations applicables aux plateformes en ligne prévues par le règlement sur les services numériques, y compris les plateformes en ligne qui permettent aux consommateurs de conclure des contrats à distance avec des professionnels. Le règlement sur les services numériques impose un ensemble commun de responsabilités aux entreprises en ligne qui fournissent des services dans l’UE, y compris aux plateformes en ligne qui servent d’intermédiaires pour la vente de produits et de services. Le règlement sur les services numériques établit des obligations de «conformité dès la conception» qui imposent aux plateformes de concevoir et d’organiser leurs interfaces en ligne d’une manière permettant l’affichage de certaines informations (mais uniquement en ce qui concerne les prestataires de services considérés comme des «professionnels») et de veiller au retrait des annonces illégales.
2.BASE JURIDIQUE, SUBSIDIARITÉ ET PROPORTIONNALITÉ
•Base juridique
Les bases juridiques de la proposition sont l’article 43, paragraphe 2, et l’article 114 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, étant donné que la présente proposition concerne l’élevage, la détention et le commerce de chiens et de chats, qui sont des animaux vivants couverts par l’annexe I du traité, et que son objectif est d’assurer le bon fonctionnement du marché intérieur pour les chiens et les chats, pour lesquels il n’existe pas d’exigences communes en matière de bien-être des animaux, d’éviter les distorsions et les entraves au commerce de ces animaux dues à des règles nationales divergentes en matière de bien-être des animaux, tout en garantissant un niveau élevé de bien-être des animaux et un niveau élevé de protection des consommateurs, notamment contre le commerce illégal.
•Subsidiarité (en cas de compétence non exclusive)
L’objectif de la présente proposition est de réglementer le commerce de chiens et de chats dans le marché intérieur, dont les importations en provenance de pays tiers, afin de garantir le développement rationnel du secteur, d’éviter les entraves au commerce et de lutter contre le trafic de chiens et de chats tout en garantissant un niveau élevé de protection du bien-être des animaux. Ces objectifs ne peuvent être atteints par les États membres agissant seuls et exigent une action au niveau de l’Union. L’action des seuls États membres risquerait d’entraîner une nouvelle fragmentation du marché intérieur. Les différences dans le niveau de protection du bien-être des animaux sont susceptibles de persister et d’être exacerbées par les demandes des citoyens, conduisant ainsi à un cloisonnement du marché intérieur des chiens et des chats.
À titre d’exemple, l’interdiction d’un certain type de pratiques douloureuses [coupe des oreilles (otectomie), coupe de la queue (caudectomie)] dans certains États membres et non dans d’autres se fait au détriment des professionnels qui maintiennent un niveau élevé de bien-être des animaux, puisqu’ils ne peuvent pas tirer profit de leurs investissements dans des normes de bien-être élevées dans le cadre de leurs échanges commerciaux transfrontières. Cela peut conduire à la délocalisation de la production vers des États membres où une telle interdiction ne s’applique pas.
L’activité des refuges pour animaux est souvent transfrontière, compte tenu de l’accessibilité des services en ligne pour faire de la publicité pour le transfert des animaux concernés. Certains refuges pour animaux peuvent également proposer des chiens et des chats à la vente. Étant donné que les refuges mettent sur le marché un nombre d’animaux pouvant être considéré comme conséquent, il est nécessaire de les inclure dans le champ d’application du présent règlement, que l’activité exercée puisse ou non être considérée comme une activité économique, dans la mesure où au moins les coûts raisonnables sont remboursés. Par conséquent, il convient d’inclure les refuges pour animaux dans le champ d’application du présent règlement et de les soumettre à certaines de ses exigences, en ce qui concerne les cinq domaines du bien-être des animaux, la compétence des soigneurs animaliers, les visites effectuées par des vétérinaires, ainsi que l’identification et l’enregistrement des animaux.
La traçabilité des chiens et des chats est essentielle pour lutter contre le commerce illégal de ces animaux. Il est actuellement difficile de garantir la traçabilité des chiens et des chats cédés sur le marché de l’Union. Étant donné que les chiens et les chats peuvent faire l’objet d’échanges transfrontières au sein de l’Union et que les bases de données nationales existantes ne sont pas interopérables, les initiatives prises à échelle nationale par les États membres ne peuvent pas combler les lacunes actuelles et il est nécessaire d’intervenir à l’échelle de l’Union. Les dispositions relatives à la traçabilité devraient, pour être efficaces, s’appliquer à tous les chiens cédés dans l’Union, quel que soit l’usage auquel ils sont destinés.
•Proportionnalité
La présente proposition établit des exigences minimales en matière de bien-être des animaux en ce qui concerne l’élevage, la détention et la mise sur le marché de l’Union de chiens et de chats. Ces règles sont essentielles pour protéger le fonctionnement du marché intérieur et ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire à cette fin.
Plus particulièrement, dans un souci de proportionnalité, les dispositions de la présente proposition relatives à l’élevage et à la détention dans les établissements ne s’appliquent pas aux très petits établissements. Les éleveurs de moins d’un certain nombre de portées par an ne sont pas soumis à des règles sur la manière dont les chiens et les chats doivent être élevés et détenus, et sont seulement tenus d’identifier et d’enregistrer les chiens ou les chats avant de les mettre sur le marché de l’Union. Une approche similaire est adoptée pour les refuges et les animaleries détenant un petit nombre de chiens ou de chats, qui sont seulement tenus d’identifier et d’enregistrer les chiens ou les chats avant de les céder dans l’Union. Étant donné que les refuges n’ont généralement pas de but lucratif, un certain nombre de dispositions requises pour les établissements d’élevage et les animaleries ne le sont pas pour les refuges – par exemple les exigences détaillées relatives à l’hébergement (température, espace disponible, éclairage) – afin de garantir la proportionnalité des règles de l’Union applicables aux refuges.
En outre, si les personnes physiques et morales qui cèdent des chiens ou des chats dans l’Union sont tenues de veiller à ce que les animaux soient munis d’une puce électronique et enregistrés, cette exigence est nécessaire pour garantir l’efficacité du présent règlement dans la réalisation de ses objectifs, notamment la lutte contre le commerce illégal, et l’exigence est proportionnée compte tenu de son incidence limitée sur les personnes physiques qui cèdent des chiens ou des chats sur le marché de l’Union (voir la section «analyse d’impact» ci-dessous). La proposition n’impose pas une telle obligation aux personnes physiques qui cèdent des chiens ou des chats de manière occasionnelle sur le marché de l’Union autrement que par l’intermédiaire de services en ligne.
La présente proposition autorise les États membres à maintenir ou à adopter des règles nationales plus strictes concernant les conditions d’hébergement, les mutilations, l’enrichissement, ainsi que les programmes de sélection et d’élevage, pour autant qu’ils n’interdisent pas ou n’entravent pas la mise sur le marché, sur leur territoire, de chiens et de chats détenus dans un autre État membre, au motif que les chiens et les chats concernés n’ont pas été détenus conformément à ces règles nationales plus strictes.
•Choix de l’instrument
Instrument proposé: règlement.
La réglementation de l’élevage, de la détention et de la mise sur le marché des chiens et des chats ainsi que la traçabilité des chiens et des chats mis sur le marché et cédés requièrent des opérations et des règles techniques qu’il convient de préciser pour garantir des conditions de concurrence équitables entre les opérateurs au sein du marché intérieur. Le niveau de précision et d’harmonisation requis peut être mieux atteint par un règlement directement applicable que par des directives.
3.RÉSULTATS DES ÉVALUATIONS EX POST, DES CONSULTATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES ET DES ANALYSES D’IMPACT
•Évaluations ex post/bilans de qualité de la législation existante
Sans objet, étant donné qu’il n’existe actuellement pas de législation de l’UE sur le bien-être des chiens et des chats.
Néanmoins, le bilan de qualité de la législation de l’UE en matière de bien-être des animaux examine cette lacune dans la législation existante en ce qui concerne la protection des chiens et des chats mis sur le marché de l’Union. Lors de la consultation publique réalisée à l’appui du bilan de qualité, la grande majorité des personnes interrogées ont estimé que des exigences en matière de bien-être des animaux spécifiques à chaque espèce faisaient défaut pour les chats (79 %, 47 064 sur 59 286) et pour les chiens (80 %, 47 272 sur 59 286). Cela s’est également reflété dans les entretiens avec les parties prenantes. Par exemple, une organisation professionnelle (représentant les vétérinaires) a indiqué que les animaux de compagnie sont extrêmement importants pour les consommateurs et que ces animaux connaissent de nombreux problèmes de bien-être.
•Consultation des parties intéressées
Les consultations des parties prenantes ont eu lieu à travers les activités de l’initiative volontaire sur le bien-être des chiens et des chats 25 ainsi qu’une série de réunions bilatérales avec les organisations d’éleveurs de chiens, l’industrie des aliments pour animaux de compagnie, les services en ligne, l’industrie pharmaceutique et les organisations de protection des animaux.
Les parties prenantes étaient d’accord sur les problèmes recensés (absence de concurrence équitable, pratiques frauduleuses préjudiciables aux consommateurs et aux animaux, rôle des services en ligne et des médias sociaux) et sur la nécessité que l’UE établisse un ensemble de règles communes pour réglementer ce marché. En particulier, les plateformes en ligne étaient favorables à un régime harmonisé pour les animaux de compagnie à l’échelle de l’UE et considéraient que cela devrait être l’occasion d’améliorer la confiance et la fiabilité des canaux de vente en ligne.
•Obtention et utilisation d’expertise
L’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) a adopté un rapport d’assistance scientifique et technique sur les aspects du bien-être des animaux qui sont liés à l’élevage, à l’alimentation, à l’hébergement et à la santé des chiens et des chats dans les établissements d’élevage 26 . Le rapport de l’EFSA contient des recommandations sur le type d’hébergement et d’exercice, sur la température et la lumière du lieu d’hébergement, ainsi que des recommandations sur la santé et les interventions chirurgicales douloureuses.
La Commission a également tenu compte des conclusions de l’initiative volontaire concernant le bien-être des animaux de compagnie (chiens et chats) dans le commerce, dont les travaux, dans le cadre de la plateforme de l’UE sur le bien-être animal, se sont traduits par une série de lignes directrices sur l’élevage responsable des chiens, l’élevage responsable des chats, les mouvements commerciaux de chiens et de chats, la socialisation des chiots et des chatons, les plateformes en ligne de vente de chiens et des lignes directrices à l’intention des acheteurs de chiens. Aussi bien l’avis de l’EFSA que les conclusions de la plateforme de l’UE sur le bien-être animal sont publiés sur l’internet. La Commission a également pris en considération les deux rapports produits à cette fin dans le cadre de ladite initiative volontaire: un rapport sur les recommandations concernant les éventuels éléments d’une législation de l’UE relative à la commercialisation et à la vente de chiens et de chats 27 et un rapport sur les recommandations concernant les éventuels éléments d’une législation de l’UE relative à l’élevage de chiens et de chats 28 .
•Analyse d’impact
L’analyse et tous les éléments qui l’étayent seront présentés dans un document de travail des services de la Commission publié au plus tard dans les trois mois suivant la publication de la proposition.
Les preuves dont on dispose concernant les incidences peuvent être résumées comme suit:
On estime que la proposition s’applique à environ 24 000 à 30 000 éleveurs commerciaux de chiens et à 8 000 à 10 000 éleveurs commerciaux de chats 29 , dont 20 % sont des éleveurs commerciaux d’animaux de race 30 . Selon des estimations, sur la totalité des chiens et chats produits annuellement dans l'Union, environ 4,4 millions de chiots et 1 million de chatons sont produits par des éleveurs non inscrits aux livres généalogiques (ce qui correspond à environ 50 % des chiens et des chats nés et élevés dans l’UE chaque année).
Exigences en matière d’hébergement
Les nouvelles exigences amélioreraient le bien-être des chiens et des chats élevés dans l’UE en leur offrant une plus grande liberté de mouvement dans un environnement sans cages, des zones de confort thermique où ils peuvent satisfaire leurs besoins physiologiques, ainsi qu’un plus grand espace d’activité et un environnement riche grâce à un accès à l’extérieur et à l’intérieur 31 .
Les éleveurs commerciaux de chiens et de chats de race ne devraient pas supporter de coûts supplémentaires, puisqu’ils respectent déjà, de manière générale, des exigences de bien-être égales ou plus strictes que celles imposées par les associations de race dont ils sont membres 32 .
Parmi les causes de la prise en charge de chiens et de chats dans les refuges, on peut citer les animaux errants ou abandonnés, les renoncements des propriétaires, les retours d’adoption et les chatons et chiots nés dans les refuges 33 . Le nombre d’animaux errants et d’animaux dans les refuges est particulièrement élevé dans les pays du sud et de l’est de l’Europe 34 . Il n'existe pas actuellement de dispositions européennes concernant les refuges pour animaux et, bien que de nombreux États membres aient mis en place certaines mesures nationales, les conditions de bien-être des animaux dans de nombreux refuges européens sont alarmantes 35 . La surpopulation dans les refuges, en particulier, constitue un risque important de mauvaises conditions de bien-être pour les animaux 36 .
Exigences en matière d’élevage
L’introduction d’un âge minimal pour la reproduction des chiennes et des chattes, d’une restriction du rythme de reproduction et d’une obligation de surveillance de la santé et du bien-être des chiennes et des chattes à partir d’un certain âge permettrait de respecter la maturité physique et physiologique des animaux et d’améliorer ainsi leur bien-être 37 38 . Certains États membres de l’UE disposent déjà d’un cadre juridique fixant un âge minimal/maximal pour la reproduction. D’autres n’ont aucune exigence en la matière 39 . La proposition contribuerait donc à rendre les conditions de concurrence plus équitables pour tous les types d’éleveurs. Les perturbations des cycles de production seront évitées grâce à une période de transition appropriée garantissant le temps nécessaire aux opérateurs pour s’adapter aux nouvelles règles et éviter ainsi toute perturbation dans la cession de chiens et de chats aux consommateurs.
Agrément des établissements d’élevage
Les établissements d’élevage font déjà l’objet d’une obligation d’enregistrement, conformément au règlement (UE) 2016/429 («législation sur la santé animale») 40 . Cependant, l’enregistrement est effectué sans que l’autorité compétente ait vérifié que l’établissement respectait les règles de bien-être des animaux. En outre, certains États membres (comme l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique, la France et le Portugal) réglementent les établissements d’élevage dans leur législation nationale. Certains États membres agréent les établissements d’élevage sur la base de critères de bien-être des animaux, mais ce n’est pas le cas de tous les États membres. De plus, parmi ceux qui appliquent de telles exigences, le seuil à partir duquel les établissements d’élevage sont considérés comme des établissements professionnels soumis à un agrément varie d’un État membre à l’autre, ce qui renforce l’inégalité des conditions de concurrence dans le secteur 41 .
L’obligation d’enregistrer les établissements d’élevage permet aux autorités compétentes de s’appuyer sur les registres existants et facilitera l’identification des établissements nécessitant un agrément. Pour les éleveurs d’animaux de race, l’agrément sera probablement facile à obtenir (car ils respectent déjà, en général, des exigences plus strictes en matière de bien-être des animaux).
Identification et enregistrement des chiens et des chats et bases de données nationales
L’identification obligatoire (au moyen de transpondeurs électroniques) et l’enregistrement dans une base de données nationale de tous les chiens et les chats avant leur mise sur le marché ou leur cession amélioreraient leur traçabilité (notamment si l’on y ajoute des conditions spécifiques lorsque les animaux sont vendus ou adoptés par l’intermédiaire de plateformes en ligne 42 ). De ce fait, les autorités compétentes seront mieux à même de contrôler l’identité et l’origine des chiens et des chats commercialisés et circulant dans le marché intérieur, décourageant la fraude et permettant ainsi de mieux contrôler les conditions de bien-être des animaux dans l’établissement d’origine.
L’enregistrement des chiens est déjà obligatoire dans 24 États membres. Dans deux des trois États membres restants, la réglementation s’applique à quelques-unes de leurs régions, tandis qu’un seul État membre n’impose aucune exigence en la matière. Par conséquent, dans la pratique, le coût de la mesure serait limité (bien qu’il le soit un peu moins pour les chats, pour lesquels l’identification et l’enregistrement ne sont obligatoires que dans sept États membres) 43 .
La mesure n’aura pas d’incidence sur les éleveurs de chiots et de chatons de race, étant donné que ces éleveurs font partie d’associations qui ont des exigences similaires en termes d’identification et d’enregistrement 44 . Pour les autres acteurs mettant des chiens et des chats sur le marché de l’Union, la proposition aurait une incidence économique limitée: le coût, pour l’opérateur ou le cédant, de l’implantation d’un transpondeur et de l’enregistrement par un vétérinaire est estimé à environ 50 EUR (il existe toutefois des disparités entre les États membres) 45 . Dans les États membres où l’enregistrement des chiens (24 États membres) et des chats (7 États membres) est déjà obligatoire 46 , il n’y aurait pas de coûts supplémentaires.
L’obligation d’assurer l’interopérabilité des bases de données nationales aura des incidences sur tous les États membres. Cela est essentiel pour veiller à une traçabilité correcte et pour que les systèmes de vérification deviennent pleinement fonctionnels. L’expérience de certains États membres et pays tiers montre que l’interopérabilité peut être obtenue en développant des interfaces de programmation d’applications. Une période de transition est prévue pour permettre aux États membres de procéder à ces adaptations. Actuellement, une initiative privée, appelée Europetnet, relie déjà les bases de données nationales et régionales de 17 États membres (bien que sur une base volontaire) 47 . Ainsi, les incidences d’une telle exigence seraient relativement limitées.
Ventes en ligne
On estime qu’environ 60 % des propriétaires de chiens et de chats achètent leur animal sur l’internet. Cela représente environ 4,8 millions de chiens et 1,2 million de chats 48 . Il existe au moins 75 plateformes en ligne dans toute l’UE qui servent d’intermédiaires pour la vente ou le don de chiens et de chats 49 . L’offre en ligne de chiens est actuellement réglementée dans huit États membres et celle de chats dans au moins sept États membres 50 . Ces approches réglementaires nationales présentent un certain nombre de divergences. En Autriche, par exemple, seuls les éleveurs enregistrés peuvent faire de la publicité en ligne. À Bruxelles et en Flandre, la publicité en ligne doit mentionner le numéro d’agrément de l’éleveur de chiens ou de chats lorsque la personne qui fait la publicité est le gérant d’un établissement agréé (éleveur/vendeur/refuge). Le numéro de la puce électronique doit figurer parmi les informations fournies dans la publicité.
La proposition permettrait aux acquéreurs de chiens et de chats de vérifier l’authenticité de l’identification et de l’enregistrement des chiens et des chats grâce à un site web connecté aux bases de données nationales. Les plateformes en ligne seraient tenues d’adapter leur interface afin que les cédants fournissent les informations dont les acheteurs ont besoin pour utiliser le site web en vue de vérifier l’authenticité de l’identification et de l’enregistrement des chiens et des chats.
Des systèmes permettant de vérifier l’authenticité de l’identification et de l’enregistrement des chiens et des chats avant que l’offre ne soit publiée sur une plateforme en ligne ont été développés sur la base d’initiatives privées e sont déjà utilisés volontairement par certaines plateformes en ligne. De plus, certains États membres ont commencé à exiger l’utilisation de ces systèmes de vérification. En France, depuis le 1er juillet 2023, les plateformes doivent vérifier que les annonces pour la vente de chiens ou de chats fournissent toutes les informations obligatoires avant d'être publiées (y compris l’identité de l’éleveur et l’identification de l’animal), qui doivent être vérifiées de manière automatisée par rapport à la base de données nationale. À l’issue de ce processus, l’annonce publiée porte la mention «annonce vérifiée». En Allemagne, en 2021, le gouvernement a annoncé son intention d’élaborer des exigences similaires afin d’introduire une vérification obligatoire de l’identité en ce qui concerne le commerce en ligne des animaux de compagnie.
Un tel système améliorerait grandement la traçabilité, permettant ainsi aux vendeurs, aux plateformes en ligne, aux acquéreurs et aux autorités compétentes de vérifier facilement l’identification et l’enregistrement d’un chien ou d’un chat.
Entrée dans l’Union
Le nombre de chiens et de chats entrant dans l’Union est considérable, plusieurs milliers d’animaux étant importés chaque année. Outre les importations légales, le commerce illégal en provenance de l’extérieur de l’UE a augmenté ces dernières années. En effet, 45 % des cas de non-conformité et des soupçons de fraude détectés au sein de l’UE ou à ses frontières au cours de l’action coordonnée de l’UE concernaient des chiens et des chats provenant directement de pays tiers tels que la Biélorussie, la Russie, la Serbie et la Turquie 51 . Les règles actuelles de l’Union relatives aux mouvements de chiens et de chats, telles que les dispositions du règlement (CE) nº 576/2013 et de la législation sur la santé animale, doivent être complétées par des outils supplémentaires afin de limiter les possibilités de ce commerce illégal.
Certains États membres constituant des points d’entrée dans l’Union pour les chiens et les chats, comme la Lettonie, ont observé des non-conformités répétées ainsi que des cas présumés d'envois frauduleux et des cas d’utilisation abusive, à des fins commerciales, de documents réservés aux mouvements non commerciaux, ainsi qu’une augmentation des volumes d'importation de chiens et de chats en provenance de Russie et de Biélorussie. C’est pourquoi certains de ces États membres envisagent de prendre des mesures nationales; par exemple, la Lettonie a introduit des mesures de contrôle supplémentaires à l’importation. Toutefois, si aucune mesure n’est prise à l’échelle de l’UE, il est probable que de tels mouvements seront détournés pour entrer dans l’Union via d’autres États membres.
Par ailleurs, il est manifeste que les citoyens de l'Union sont très préoccupés par le bien-être, y compris la santé, des chiens et des chats élevés et détenus dans des établissements et cédés sur le marché de l’Union. C’est ce qui ressort de l’enquête Eurobaromètre sur le bien-être des animaux et de la résolution du Parlement européen susmentionnées, ainsi que du nombre très élevé de pétitions, de questions parlementaires, de plaintes et de lettres sur ce sujet que la Commission européenne a reçues de citoyens, d’organisations de la société civile et de parlementaires. Le nombre de signatures reçues lors de campagnes organisées dans certains États membres par des ONG actives dans le domaine du bien-être des animaux en est une autre illustration.
L’introduction d’exigences en matière de bien-être des animaux dans les établissements d’élevage, les animaleries et les refuges de l’UE sans prévoir d’exigences équivalentes pour les importations de chiens et de chats en provenance de pays tiers entraînerait une augmentation de ces importations en provenance d’établissements de pays tiers appliquant des normes médiocres en matière de bien-être des animaux. Cela s’explique par des prix attractifs et un manque d’information des consommateurs de l’Union sur les conditions de bien-être dans l’établissement d’origine. Par conséquent, l’objectif de la politique de bien-être des animaux de la présente proposition ne serait pas correctement atteint et les préoccupations des citoyens de l’Union ne seraient pas prises en compte.
En outre, les mesures qui devraient être exigées également pour l’importation de chiens et de chats (visites vétérinaires dans les établissements, conformité des établissements aux règles en matière d’alimentation, d’hébergement, de santé, de besoins comportementaux et de mutilations) sont nécessaires pour protéger la santé des chiens et des chats, ainsi que la santé publique.
Les conditions non optimales d’élevage des chiens et des chats dans des installations d’élevage commercial intensif (les «usines à chiots») conduisent à une utilisation excessive de femelles pour la reproduction. Cela conduit très souvent à l’épuisement, à la cachexie et à un risque accru de maladies infectieuses, en plus d’une longévité réduite.
Le manque de traçabilité et de vaccination adéquate constitue un risque sérieux de transmission de maladies zoonotiques, telles que la rage et l’échinococcose, et donc de risques pour la santé publique dans l’Union. Les mauvaises conditions d’alimentation et d’hébergement, y compris les faibles niveaux d’hygiène, ainsi que le recours à des pratiques douloureuses telles que les mutilations, affaiblissent le système immunitaire des animaux et sont associées à une utilisation accrue d’antimicrobiens, ce qui a une incidence sur le développement d’infections résistantes aux antibiotiques chez l’homme. Des mesures insuffisantes pour répondre aux besoins comportementaux des animaux et pour veiller à une socialisation adéquate des chiots et des chatons entraînent des problèmes de comportement chez ces derniers qui, plus tard dans leur vie, peuvent poser de graves problèmes de sécurité publique en raison du développement d’un comportement agressif.
•Réglementation affûtée et simplification
La proposition exclut les petits éleveurs de chiens et de chats ainsi que les petites animaleries et refuges des exigences applicables aux établissements, étant donné que de telles règles seraient disproportionnées. La proposition s’appuie en outre sur des outils numériques (en particulier l’interopérabilité des bases de données nationales sur les chiens et les chats) pour atteindre l’objectif stratégique de limitation de la fraude.
•Droits fondamentaux
Le pouvoir conféré à la Commission d’adopter des actes d’exécution pour les exigences techniques concernant les bases de données nationales sur les chiens et les chats, et le système de vérification pour les plateformes en ligne, prévoient l’obligation pour la Commission de préciser, dans ces actes d’exécution, les dispositions relatives à la protection des données conformément au règlement général sur la protection des données.
4.INCIDENCE BUDGÉTAIRE
L’incidence sur le budget de l’Union est détaillée dans la fiche financière et peut être résumée comme suit.
La proposition nécessitera des ressources humaines supplémentaires pour gérer la mise en œuvre de la législation et le développement de bases de données interopérables pour l’identification et l’enregistrement des chiens et des chats (3 ETP).
Parallèlement, un budget opérationnel de 1,5 million d’EUR est estimé nécessaire pour le développement et le fonctionnement initial du système permettant de vérifier l’authenticité de l’identification et de l’enregistrement des offres via des plateformes en ligne et pour garantir l’interopérabilité des bases de données nationales. Par la suite, 300 000 EUR par an seront nécessaires pour la maintenance et l’exploitation de ce système.
5.AUTRES ÉLÉMENTS
•Plans de mise en œuvre et modalités de suivi, d’évaluation et d’information
La présente proposition établit une liste d’indicateurs politiques, qui peuvent être revus et complétés, et impose aux États membres de faire régulièrement rapport à la Commission sur ces indicateurs, ce qui est nécessaire pour suivre et évaluer la réussite du présent règlement. C’est sur cette base que la Commission publiera un tableau de bord régulièrement mis à jour, présentant des données sur le bien-être des chiens et des chats mis sur le marché de l’Union.
Afin de pouvoir rassembler des données factuelles solides après la période de transition de 7 ans, un rapport d’évaluation devrait être présenté 15 ans après l’entrée en vigueur du règlement.
•Documents explicatifs (pour les directives)
Sans objet.
•Explication détaillée de certaines dispositions de la proposition
Chapitre I – Objet, champ d’application et définitions
Le champ d’application couvre l’élevage et la détention de chiens et de chats dans des établissements (y compris les animaleries et les refuges pour animaux) et leur mise sur le marché ou leur mise à l’adoption à titre gratuit. La proposition couvre également la traçabilité des chiens et des chats mis sur le marché ou cédés dans l’Union. Elle exclut les chiens et les chats détenus à des fins scientifiques.
Chapitre II – Obligations incombant aux opérateurs d’établissements
Ce chapitre ne s’applique pas aux petits établissements.
Il introduit les principes du bien-être des animaux fondés sur le modèle des «cinq domaines», à savoir les besoins des animaux en matière d’alimentation, d’environnement, de santé, de comportement et d’état mental.
Il établit également l’obligation pour les opérateurs de notifier leurs activités aux autorités compétentes et d’informer les consommateurs au sujet de la possession responsable.
Il fixe des exigences en matière de compétence des soigneurs animaliers et prévoit que les établissements fassent l’objet de visites vétérinaires.
Le chapitre établit ensuite les exigences techniques en matière d’alimentation et d’abreuvement, d’hébergement, de santé, de besoins comportementaux et de pratiques douloureuses, pour les établissements d’élevage, les animaleries et les refuges (toutefois, un certain nombre de dispositions ne sont pas requises pour les refuges). De plus, il exige que les établissements d’élevage soient agréés par les autorités compétentes. Les dispositions relatives à l’hébergement, à la santé et à l’agrément des établissements d’élevage ont un délai d’application de 5 ans.
Chapitre III – Identification et enregistrement des chiens et des chats
Ce chapitre impose aux établissements détenant des chiens et des chats et aux cédants de chiens et de chats dans l’Union d’identifier les animaux concernés au moyen d’une puce électronique et de les enregistrer dans une base de données.
Il oblige également les cédants de chiens ou de chats à prouver l’identification et l’enregistrement des animaux. En outre, les plateformes en ligne sur lesquelles des chiens ou des chats sont proposés doivent permettre aux cédants de fournir une preuve de l’identification et de l’enregistrement de ces animaux. Il impose à la Commission de veiller à la mise au point d’un système accessible au public gratuitement et permettant de vérifier que l’identification et de l’enregistrement d’un chien ou d’un chat sont authentiques.
Chapitre IV – Autorités compétentes
Ce chapitre impose aux autorités compétentes de proposer une formation sur le bien-être des animaux aux soigneurs animaliers et d’approuver des programmes de formation en la matière.
Il impose aux États membres de créer une base de données pour les chiens et les chats identifiés au moyen d’une puce électronique.
Le chapitre prévoit également l’obligation pour les autorités compétentes de collecter, d’analyser et de publier des données sur le bien-être des animaux et de les communiquer à la Commission tous les trois ans.
Chapitre V – Entrée de chiens et de chats dans l’Union
Ce chapitre contient des règles relatives à l’entrée dans l’Union de chiens et de chats élevés et détenus dans des conditions conformes ou équivalentes à celles de la présente proposition.
Chapitre VI – Dispositions de procédure
Ce chapitre contient les dispositions relatives à l’habilitation de la Commission à compléter et à modifier les éléments non essentiels des annexes du règlement par des actes délégués, afin de tenir compte des nouvelles preuves scientifiques ou du progrès technique en matière de bien-être des animaux.
Chapitre VII – Autres dispositions
Ce chapitre contient des règles relatives aux mesures nationales plus strictes. Les États membres sont autorisés à maintenir les règles qui sont déjà applicables au moment de l’entrée en vigueur du règlement. En outre, les États membres sont autorisés à adopter une nouvelle législation établissant des dispositions nationales plus strictes en ce qui concerne les conditions d’hébergement, l’enrichissement, les mutilations et les stratégies d’élevage, à condition qu’elles soient conformes aux règles respectives de l’Union et qu’elles ne restreignent pas la libre circulation et la mise sur le marché de produits qui ne sont pas conformes aux exigences nationales plus strictes.
Le chapitre prévoit également que la Commission publie tous les cinq ans un rapport de suivi sur le bien-être des chiens et des chats mis sur le marché. Il impose aux États membres de mettre en place des sanctions effectives, proportionnées et dissuasives, et de les notifier à la Commission.
2023/0447 (COD)
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